从上海案例看中国城市基层管理制度

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最近两天看到了关于上海太多的伤心事，总想写点什么东西。刚才看到了昌里花园居民区党支部书记和五里桥街道海悦居民区党支部书记的辞职信，读完唏嘘不已。看到评论区的一些毫无根据的指责与傲慢，更是血压激增。那就从中国城市基层管理制度讲起吧。

我国现行城市行政管理分为政府机构和居民自治组织两部分。

市-区-街道 三级是政府机构，其中街道也是中国政府体制的最低层。随着我国城市化的发展和基层治理的完善，一线城市街道的重要性不断提升、工作内容也日趋复杂。以上海黄浦区五里桥街道为例，其2022年单位预算支出总额达18487.20万元。作为对比，2021年上半年青海省玉树州、果洛州（均为地级州）的一般公共预算收入仅1.2亿和0.8亿。

社区-小区 两级是居民自治机构。为了讨论的方便，可以将社区下属组织分为政府主导的、事实上食国家俸禄的社区工作者组成的社区组织和居民主导的、没有薪资的普通居民组成的居民组织。下图展示了一个典型的社区组织架构。

前文提到的两位居民区党支部书记，就分别是上海市黄浦区五里桥街道海悦社区和上海市浦东新区周家渡街道昌里家园居委会的党支部书记。

社区组织的办公地点即社区服务中心。《城乡社区服务体系建设发展规划（2016-2020）》中提到，社区服务站的功能包括：

为城乡社区服务机构提供服务场所；接入社区公共服务综合信息平台，代办代理社区公共服务事项；建立社区便民利民服务、志愿服务、专业社会工作服务网点；提供社区党组织、社区自治组织活动场所；提供居民自治、社区协商、社区教育、群众活动场所；建立社区社会组织活动网点，提供‘三社联动’社区服务场所；部署、应用智慧社区信息系统。

虽然社区组织名义上是由不同的组织构成的，但实际上却是一个地方、多块牌子。工作人员也是身兼数职，如社会居委会主任兼任社区党委副书记、社区居委会委员兼任社区服务站工作人员、社区党委书记兼履社区组织孵化站站长职务等。《中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于全面深化改革加强基层群众资质和创新社区治理的通知》中提到，“每个社区专职工作者按党组织书记、主任和一名专职干部三职计算”，也与实践中这种情况相印证。在基层工作中，这种情况被称为“上面千条线，下面一根针”。

由于社区处在政府末端与居民自治的中间位置，社区工作人员同时受到“选”“聘”两种聘用方式的限制。一方面，专职社区工作者和党委干部是由上级党组织和政府选拔任用的；另一方面，居民委员会又是通过居民选举的方式产生的。于是，就产生了两种社区工作人员聘用方式：“街聘民选”和“选聘分离”。“街聘民选”指的是上级党组织和政府先通过各种方式聘用专业社区工作者，在经过一段时间的工作后再通过居民选举的方式检验其工作是否受到居民的肯定。“选聘分离”指的是根据工作内容的不同，直接涉及院落/小区管理的职位通过居民选举的方式产生，需要专业社会工作技能的职位通过街道聘用的方式产生。（卫洁，2010）

社区工作人员的工资、待遇较低，发展空间小。社区工作人员虽然实际上是由政府供养的食禄阶层，但理论上依然是民选的基层民主自治的成员，因此并不属于公务员，也没有编制。《中共四川…通知》指出，社区专职工作者的待遇“原则上不低于上年度当地社会平均工资水平，并按国家有关规定购买社保，有条件的地方逐步落实住房公积金政策。”有研究显示，2009年全国社区党组织、居委会成员的补贴每月300元以下的占30%，每月301至800元的占50%，每月801元以上的占19%；44%的社区干部办理了医疗保险、养老保险，21%的社区干部办理了失业保险，9%的社区干部办理了工伤保险。（陈伟东，2010）2018年，本文作者所调查的成都某社区的专职员工基础工资为2600元/月+5000元效绩/年，专职社工另有400元每月的补贴。

社区所辖范围一般包括若干个小区、院落，常住居民在几千上下，社区工作者一般在十人左右。举例而言，前述昌里花园居民区有居民1847户、四千多人，而居委只有8人，平均一位居委成员服务五百名居民。

居民组织在社区工作中也扮演了重要的角色。社区居委会成员由居民会议选举产生，对于社区建设规划、社区工作监督、社区人员评价、社区事务决策也分别通过民主议事会、监督委员会、民主评议会、社区听证会等形式进行。就本文作者18年调查的情况来看，社区居民的确参与到了社区工作的方方面面，但参与人员仍仅限于以老年人为主的部分居民群体，占社区居民大部分的青年和中年居民参与程度较低，更不要说根本不知道自己在哪个社区的流动青年了。

社区下根据是否有物业分为小区和院落，小区和院落里分设业主大会和院落居民自治小组。对于有物业的院落，由物业提供保安、卫生、水电气等基础设施服务，业主大会和业主委员会在社区资金的支持下联合物业举行各类便民活动。对于没有物业的院落，社区则需配合院落居民自治小组聘请保安、门卫、清洁等事务。对于一个社区有多个小区的情况，部分社区通过“网格化管理”模式来管理小区和院落，即委派每位居委会成员负责一到两个小区和院落的卫生、安全、矛盾调解等任务。根据小区人数、大小的区分，社区的服务范围和服务方法也会相应调整。

在本轮上海的疫情防控过程中，居委会书记辞职一再发生，表明部分基层社区治理已几近崩溃。在微博的求助的居民也反映出不同社区党委/居委、小区物业/业委会能力差异巨大。一些人口密集、社区建设不到位、流动人口比例大、物业/业委能力弱的社区/小区已出现管理瘫痪的情况，连居民基本生活保障都无法满足。

这不是指责、处罚、骂人就能解决的问题，更是长期以来城市基层管理积贫积弱、居民自治无法实现的必然结果。

随着一线城市人口聚集度不断提高，城市社区作为一层行政组织在提供公共服务、保障人民生活的重要性不断增强。然而，社区工作者工资待遇低、无编制、发展空间小、人力能力有限。在突发疫情的挑战下，即使是连着一个月、两个月地天天加班，如果没有足够数量志愿者和市场、防疫等部门的高效支持，也根本不可能满足一比几百、一比几千居民的疫情防控与生活保障需求。

希望这次危机既成为政府、也成为居民的一次警钟。社区归根结底是自治组织，没有广泛居民参与的自我治理、自我服务，社区工作者投入再多心血也难以展开。如果之前你不知道自己住在哪个社区、不知道自己社区党支书/小区网格员是谁、没有参加过任何一次社区决策/社区听证会，甚至不知道社区/业委会是个什么概念，那疫情之后千万记得去看一看、听一听、投个票，那怕聊聊天呢。为自己也为了自己居住的社区。

最后，用两位书记辞职信的选段作结：

海悦花园的居民们，你们这些年来，内卷太多了，内耗太多了，这么好的小区，不该是这样的啊！也正是我了解海悦的几乎所有的历史，我才会选择用我的方式，正确的方式，逐步引导大家走上一条健康的理性的居民自治道路，可惜，我一个人带着手下这几位小朋友，力量太单薄了。我想做一个“破壁人”，可我力不从心。

我要感谢我们社区各个楼道的志愿者们和社区的大白们，他们才是社区中的英雄，无论是党员还是普通群众，总有那么一些始终坚持在防疫第一线不惧风险，负责送快递的，楼道管控的，建群团购的，助老服务的，核酸检测的，楼道消杀的，一场疫情让我看到人间还有真情在，虽然各种群里总有一些不和谐的声音，说这些话的人往往喜欢躲在背后放冷枪，请这些朋友们大胆的站到前台来，有那么多时间去批评，还不如用你的真心来为楼道里的居民们助一臂之力，谢谢大家。

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参考文献：

?  卫洁。我国社区建设的历程回顾及述评——以北京市为例。首都经济贸易大学，2010。

?  陈伟东。中国十年社区建设回顾与展望。华东师范大学城市社区建设研究中心，2010。